Субвенции как инструмент минимизации налогов

В условиях невозможности продолжить предоставление массовых налоговых льгот в 2002 году ряд российских регионов предпринял попытку минимизировать налог на прибыль для налогоплательщиков путем возврата части уплаченного налога в виде субвенций. Законодательное определение субвенций дано в Бюджетном кодексе РФ от 31.07.98 N 145-ФЗ (ред. от 08.08.2001):

Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Насколько нам известно, возможность предоставления субвенций вместо налоговых льгот рассматривает целый ряд российских регионов. Наиболее активно сейчас рекламируется программа предоставления субвенций в Ростовском муниципальном округе Ярославской области.
Согласно условиям предоставления субвенций, предприятия должны удовлетворять ряду требований:

->     быть зарегистрированными в порядке, установленном законодательством на территории Ростовского муниципального округа;

->     не иметь задолженности по уплате налогов и сборов;

->     уплачивать налог на прибыль в части, зачисляемой в местный бюджет таким образом, что сумма налога, причитающаяся к уплате нарастающим итогом за каждый отчетный период, не должна быть меньше суммы, причитающейся к уплате за предыдущий период, т.е. предприятие должно быть стабильно прибыльным.

При этом полученную субвенцию предприятие имеет право расходовать на капитальные вложения в основные фонды и пополнение оборотных средств, а также иные расходы, направленные на развитие бизнеса. Порядок предоставления субвенций в Ростовском муниципальном округе регулируется следующими региональными нормативными актами:

1. Решение Думы Ростовского муниципального округа от 21.06.2001 № 52";

2. Постановление Главы Ростовского муниципального округа от 05.10.2001 № 1178 "О порядке организации работы администрации округа по реализации положения "О стимулировании экономического развития Ростовского муниципального округа", утвержденного решением Думы округа от 21.06.2001 № 52".

С точки зрения федерального законодательства, средства, полученные в рамках целевого финансирования, не подлежат налогообложению только в случае их целевого использования. Согласно "Типовому соглашению о предоставлении и порядке использования субвенции, предоставляемой юридическому лицу за счет средств бюджета Ростовского муниципального округа" (пункт 1.1), "Администрация предоставляет Получателю субвенции бюджетные средства на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов, а именно - расходов на капитальные вложения в основные фонды и пополнение оборотных средств, а также иных расходов, направленных на развитие бизнеса". Эту формулировку сложно признать устанавливающей конкретное целевое использование бюджетных средств, хотя это спорный вопрос и во многом зависит от трактовки проверяющими органами.
Право определять цели использования таких средств и принимать решение о выделении средств из местного бюджета принадлежит Думе Ростовского муниципального округа (решение принимается по каждому налогоплательщику). Это следует также из статьи 131 Бюджетного кодекса РФ:

Статья 131. Увеличение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

В течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.

При появлении каждого нового претендента на субвенции законодательный орган должен будет корректировать доходную и расходную часть бюджета, принимая соответствующую поправку в закон.

Схема предоставления индивидуальных субвенций, сумма которых рассчитывается исходя из суммы уплаченного налога, нарушает также бюджетный принцип общего (совокупного) покрытия расходов, закрепленный в статье 35 Бюджетного кодекса РФ:

"Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита".

Далее, согласно действующему законодательству, налог на прибыль распределяется между бюджетами следующим образом:

->     сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 7,5 процента, зачисляется в федеральный бюджет;

->     сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 14,5 процента, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации;

->     сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 процентов, зачисляется в местные бюджеты

Таким образом Дума Ростовского муниципального округа может распоряжаться только этими 2-мя процентами. При этом основную ставку налога на прибыль всё равно необходимо платить в бюджет.

В настоящее время утверждается, что налогоплательщикам, воспользовавшимся этой схемой, придётся платить только 11% из 24% налога на прибыль и что Ярославская область будет компенсировать потери бюджета Ростовского муниципального округа от выдачи субвенций. Мы не можем подтвердить или опровергнуть это заявление промоутеров обсуждаемой налоговой схемы, однако обращаем внимание на то, что такая межбюджетная компенсация незаконна в силу статьи 31 Бюджетного кодекса РФ: муниципальный округ, требующий дотаций от вышестоящего бюджета, сам предоставляет субвенции налогоплательщикам:

Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов

Принцип самостоятельности бюджетов означает:
… недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Кроме того, предприятия зарегистрированные в г. Ростове подстерегает опасность вступить в конфликт с действующим налоговым законодательством. Для того чтобы претендовать на субвенцию, необходимо стать плательщиком налогов в местный бюджет. Если предприятие ведёт реальную деятельность в другом регионе (а подавляющее число компаний, зарегистрированных в льготных регионах, ведут деятельность где угодно, только не по месту своей регистрации, причем в условиях действия Налогового кодекса это легко доказать налоговой проверкой), то налоговая инспекция в месте осуществления деятельности обяжет ростовское предприятие встать на налоговый учёт и платить налоги в месте своей деятельности. При этом предприятие автоматически лишается права на получение субвенций согласно законодательству г. Ростова.

С государственной точки зрения процесс предоставления субвенций является предметом контроля следующих организаций:

->     Федеральное казначейство РФ (основание: статья 267 Бюджетного кодекса - контроль распорядителей бюджета);

->     Министерство Финансов РФ (основание: статья 268 Бюджетного кодекса РФ - также контроль юридических лиц - получателей бюджетных средств);

->     Счетная Палата РФ (основание: Закон "О Счетной Палате РФ");

->     Прокуратура РФ (основание: статья 21 федерального закона "О прокуратуре РФ" от 17.01.92 N 2202-I (ред. от 29.12.2001)).

При нарушении бюджетного законодательства путем предоставления субвенций по схеме, описанной выше, регион рискует подвергнуться определенным санкциям - таким, как блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени и пр. (статья 282 Бюджетного кодекса РФ).

Еще одна сложность, с которой могут столкнуться местные власти, предоставляющие субвенции отдельным предприятиям, - возможность блокировки обсуждаемых бюджетных операций на основании антимонопольного законодательства. С точки зрения последнего государственный орган, предоставляющий предприятию субвенцию из бюджета, ставит его (предприятие) в неравное положение по сравнению с другими работающими на том же рынке хозяйствующими субъектами, уплачивающими налоги в полном объеме. Проявившаяся за последний год активность Министерства по антимонопольной политике РФ по признанию недействительными самых различных положений законодательства и действий государственных органов дает основание полагать, что и в рассматриваемом случае антимонопольные органы не останутся безучастными.

В целом, можно сделать вывод, что система предоставления субвенций вряд ли может быть использована как инструмент снижения налоговой нагрузки: существующие законодательные риски сводят на нет преимущества от возврата уплаченных в бюджет денег.